美国的腐败典型：坦慕尼协会

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2012-10-10 06:00 上传

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美国的腐败典型——坦幕尼协会（Tammny Hall）

绝大多数国家经济高速发展的同时，都伴有大量的腐败现象，美国也不例外。美国这个最早的现代国家，因其合理的宪政民主制度，使其在从农业国走向工业国的现代化过程中，政府起到了非常重要的作用。但是，在金钱和权力的面前，美国人和世界上其他人一样，人性的弱点很快就暴露了出来。那就是无处不在的腐败，即钱权交易。十九世纪美国的工业化以城市化为标志，城市的快速发展和移民的大量涌入，为腐败提供了大量机会，导致了很多大城市里的以钱权交易即腐败为营生的政治机器的兴起。

政府的腐败是指公职人员为谋取私利而违反公认准则或背叛公众信任，或为私利出售政府财产和物品，而造成公共财富的损失。腐败的主要行为者是公职人员，包括选举产生的政府官员和由他们任命的官员，包括公共机构雇员，如法官和行政官员等。这类腐败的形式多样，主要有贪污公款或在提供政府产品或服务时收取贿赂。

美国历史上有三个腐败高发期。先是在一八四零年前后的西进时期，腐败行为表面化，发生了大量贪污联邦资金的案件。随着开发西部进程的加快，一些国会议员勾结开发商，大肆进行土地投机，还利用政府合同进行钱权交易，侵吞联邦津贴。然后是在内战前后，一八六零年代美国内战爆发后，联邦军需开支剧增，经纪人和军火商勾结官员，掠取了三十五亿美元的联邦财富。美国历史上最严重的腐败，发生在一八七零年代，共和党总统格兰特（Ｕｌｙｓｓｅｓ　Ｓ　Ｇｒａｎｔ）执政期间。这一时期发生过两起重大丑闻，信贷公司丑闻和威士忌酒帮事件。在修建联合太平洋铁路的过程中，公司经理们成立了一家信贷公司，该公司从政府手里得到了大量铁路修筑合同。修筑铁路的实际费用为四千四百万美元，而信贷公司的收费高达九千四百多万美元。国会议员艾姆兹（Ｏａｋｅｓ　Ａｍｅｓ）是公司老板，为防止政府调查，他用公司股票贿赂众议院议长、副总统及后来的总统加菲尔德（Ｊａｍｅｓ　Ｇａｒｆｉｅｌｄ）。事发后，只有艾姆兹受到谴责。威士忌酒帮事件是税务官、酿酒者与商贩勾结偷税高达数百万美元的事件，案件牵扯到了财政部的主要官员和格兰特的私人秘书。尽管格兰特是内战中为美国的统一做出过巨大贡献的北方名将，但历史上对他作为一位总统的政绩评价极差，倒数第二。仅排在哈定总统（Ｗａｒｒｅｎ　Ｇａｍａｌｉｅｌ　Ｈａｒｄｉｎｇ）之前。

一八八一年，就职不久的加费菲德总统即被枪杀，加菲尔德总统的死促使公众关注腐败问题，推动了文官制的改革。当时的美国各级政府中腐败盛行。十九世纪中后期，政党机器即地方党魁，操纵着城市和州一级的政府选举，他们收买城市贫民选票以控制政府，利用政府合同收取回扣，而政府职位则被用来酬劳党羽，政府成了一小撮利益集团谋取私利的工具。费城、纽约、芝加哥、旧金山、巴尔的摩等城市的政府沦为党魁们谋利的工具。这种状况一直持续到二十世纪初。

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坦慕尼大厦

十九世纪美国的大城市中，以钱权交易为营生的政治机器中最有名的是纽约市的坦慕尼协会（Ｔａｍｍａｎｙ　Ｈａｌｌ）。坦慕尼协会最早成立于一七八九年五月十二日，是由威廉•慕内创立的，以一位著名的印第安人酋长命名的一个慈善机构。坦慕尼协会是反对以亚历山大•汉密尔顿（Ａｌｅｘａｎｄｅｒ　Ｈａｍｉｌｔｏｎ）为首的联邦党人的“精英政治”的慈善联谊机构。一七九零年代，坦慕尼协会被美国独立革命中，华盛顿的副官艾伦•伯尔（Ａａｒｏｎ　Ｂｕｒｒ）改造成了民主共和党的竞选机构。并为伯尔当选为美国第三任副总统立下了汗马功劳。

一八二零年代到一八七零年代的五十年间，大批爱尔兰移民由于饥荒移居美国。他们通过纽约进入美国，是移民中的最大群体。一八二六年，纽约州议会扩大选举权，通过了一项修正案，取消了对选举人的纳税限制。第二年秋天，爱尔兰移民就在纽约市选举中崭露头角。有报纸称，爱尔兰移民是“藏在我们中间的一个具有惊人重要性和巨大影响力的外国集团。”这一时期的坦慕尼协会，动员了为数众多的爱尔兰裔选民为民主党助选。它用为爱尔兰裔选民谋取公务员职位做为酬谢。

十九世纪中叶，坦慕尼协会的三位老板（Ｂｏｓｓ），费尔南多•伍德（Ｆｅｒｎａｎｄｏ　Ｗｏｏｄ）、威廉•马西•特威德（Ｗｉｌｌｉａｍ　Ｍ．Ｔｗｅｅｄ）和约翰•凯利（Ｊｏｈｎ　Ｋｅｌｌｙ）通过坦慕尼协会主宰了四十多年的纽约市政治生活。

由于城市居民对公共事业的需求日益增长，修建下水道、提供干净用水、建设公交系统、警察局、卫生局等，都需要巨额公款，这给腐败提供了机会。政府的建筑承包合同和公共事业经营特许状是承包商们最想得到的生意。于是，贿赂在纽约市成了获取政府合同的最佳手段。主宰坦慕尼协会的老板们发现，只要能满足那些新移民的要求，就能获得他们的选票，老板们就可以继续执掌大权。

坦慕尼协会的第一位老板是费尔南多•伍德。一八五四年，伍德当选为纽约市长，当时爱尔兰移民的聚集区投给他的选票，比登记选民总数还多出了四百张。

伍德的第一届市政府，为纽约带来了秩序。在第二届任期内，他公开出售官职与合同，虚报假帐。伍德利用对行政官员的任命权，把官职卖给那些出价最高的人，买主则牺牲纳税人的利益来收回投资。

坦慕尼协会的第二位老板是威廉•马西•特威德。他是美国人心目中的腐败典型，但他也曾为纽约的市政建设做出过重要贡献。在特威德的管理下，坦慕尼协会给贿赂过程带来了秩序。特威德将贿赂延伸到坦慕尼协会控制的每一个角落，并让其中的每个人都享有一份犯罪活动带来的利益。特威德利用坦慕尼协会建立了一个制度化的贿赂王国。

特威德靠经营木器生意起家，同时从事政治活动。一八五一年，特威德跻身纽约市议会。一八五五年，特威德成为纽约市教育委员会主席，他利用教科书合同收取贿赂。一八六零年，特威德当上了纽约县民主党主席。通过一系列的政治交易，特威德控制了坦慕尼最高委员会。一八六二年，特威德的政治伙伴Ａ•奥基•霍尔（Ａ　Ｏａｋｅｙ　Ｈａｌｌ）成为纽约市的地方检察官，使坦慕尼协会有了法律保护。

一八六三年，特威德成了街道管理局副局长。一个与工作有关的贿赂系统产生了。在其副局长任上，许多清扫街道的合同被承包了出去，他还从街道开通费中获取回扣。这一年，特威德把坦慕尼协会改造成了美国地方政治中最有效的政党机器。

一八六五年，坦慕尼协会选出了它的市长约翰•霍夫曼（Ｊｏｈｎ　Ｔ　Ｈｏｆｆｍａｎ）。一八六五年至一八七一年，特威德利用坦慕尼协会控制了纽约市的财政生活。纽约市的承包合同都有水分，合同金额由市审计詹姆斯•沃森支（Ｊａｍｅｓ　Ｗａｔｓｏｎ）付给承包商，承包商将百分之十到百分十二十的合同金额作为回扣给政府官员。贿赂成为了公开秘密。一八六七年，特威德成了百万富翁。拥有第五大道上的两所住宅、一艘游艇、一处乡村别墅、和价值三百多万美元的土地。

坦慕尼协会侵吞公款最有名的例子，是一座法院大楼工程。该大楼原定的建筑费用为三十五万美元，但最后账单为八百万美元。发票中，四十把椅子和三张桌子花了十七万九千七百二十九美元六角。修缮费用为一百十四万九千八百七十四美元五角。一名粉刷工人，两天的工资为十三万八千一百八十七元。

特威德明文规定，凡纽约市政府的一切开支，他收百分之五十五的回扣。一八七零年，提高到了百分之六十五。其中，他得百分之二十五，其余分给市长、司库、律师等人。在一八六九年到一八七一年的两年里，特威德一伙的账款达二亿多美元。为此，他成立了一家银行。该银行还收受市政府存款。特威德本人是十二家公司的董事。

坦慕尼协会完全控制了纽约市的选举，这是整个贿赂系统的保障。坦慕尼协会同爱尔兰新移民间的联盟牢不可破。通过归化移民，坦慕尼协会的投票总数逐年增加。在坦慕尼协会鼎盛期，重复投票是家常便饭，好几个选区的选票超出了登记选民的总数。

特威德被告发后，在法庭上和法官有过这样一席对话：

问：“你控制坦慕尼时，是否控制了纽约市的选举？”
答：“是的，绝对如此。”
问：“你是怎样进行控制的？”
答：“每一选区有个头，他控制区内的事务，总部依靠他们来进行控制。”
问：“他们是怎样把某人选上去？”
答：“这要看情况，有时采用一揽子计票，有时根本不计票，然后宣布一揽子结果，或者干脆换上我们要选的人。”
问：“看来，选举并不是选举。投票只是一种形式，用来宣布预定人选，是吗？”
答：“决定结果的不是选票，是计数。”

一九一二年的选举期间，一位社会党人在纽约东区的街头发表演讲。那是成衣厂工人居住的贫民区，社会党在那里有强大基础。听众很多，该社会党人的演讲也很有效。听众中有一位坦慕尼协会区级领袖。演讲结束后，坦慕尼协会的领袖上前对他说：“小伙子，你讲的很好，我想你能有十六张选票。”这位社会党人被激怒了，他说：“十六张选票？这是我党的据点，我们要一千个十六票。”坦慕尼协会的人也生气了：“我说十六票就是十六票，多一票都不可能。”

这位社会党人回去报告了这件事。他们决定额外努力以求在该选区获胜。但是当选举揭晓时，结果丝毫不差，社会党只得到了区区十六张选票。

这种毫无顾忌的腐败最终一定会导致社会正义力量的反抗。由纽约市中产阶级、知识分子和新闻工作者为主体的城市改革势力，揭开了坦慕尼协会衰落的序幕。

一八七一年春天，纽约行政司法长官吉米•奥布赖恩（Ｊａｍｅｓ　Ｏ＇Ｂｒｉｅｎ）向特威德索取执行“额外”职能的二十五万美元，并威胁将揭露坦慕尼协会的所有罪行。面对讹诈，坦慕尼协会拒绝付款。奥布赖恩从他的审计官办公室的一位朋友那里获得了坦慕尼协会进行贿赂的证据，他把所有账单、收据、档案和誊本，都作了拷贝，并将证据交给了《纽约时报》（Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ　Ｔｉｍｅｓ）编辑乔治•琼斯（Ｇｅｏｒｇｅ　Ｊｏｎｅｓ）。在《纽约时报》揭发其丑闻之初，特威德收买了纽约大多数报刊。有报纸甚至指责《纽约时报》是“政治报复”。

坦慕尼协会提出给琼斯五百万美元的封口费，但遭到琼斯的拒绝。一八七一年七月，《纽约时报》开始发表这些文件。七月底，从报纸上，纽约市民知道了坦慕尼协会至少窃取了纳税人六百万美元。后来据历史学家估计，数目应该是二亿美元。

事发后，纽约到处是愤怒的公众集会；他们成立了政治改革委员会，民主党纽约州主席塞缪尔•Ｊ•蒂尔登（Ｓａｍｕｅｌ　Ｊ　Ｔｉｌｄｅｎ）公开谴责坦慕尼协会。其他报纸也加入了《纽约时报》的行列，对坦慕尼协会进行抨击。一八七一年十二月十六日，在一千二百多条罪状的指控下，特威德被捕了。一八七二年十一月底的选举，坦慕尼协会遭到彻底摒弃。

漫画家托马斯•纳斯特（Ｔｈｏｍａｓ　Ｎａｓｔ）在揭露特威德的问题上的功不可没，他的作用不在琼斯之下。纳斯特是美国十九世纪最著名的漫画家，共和党的标志“象”和民主党的标志“驴”出自其手。纳斯特是久负盛名的《哈泼斯周刊》（Ｈａｒｐｅｒ＇ｓ　Ｗｅｅｋｌｙ）记者，他用大量漫画把特威德及其同伙的嘴脸暴露在公众面前，引起了社会各界的广泛注意。特威德曾忿忿的说道：“我并不介意报纸上骂我些什么，因为我的拥护者不识字；但他们能看懂漫画，真该死！”特威德派人给纳斯特也送去了五十万美元的封口费。纳斯特说：“我已决心将一部分人送进监狱，我就是要这样做下去。”特威德派人给他送去了口信：“纳斯特，小心你的性命。”果然在一个晚上，纳斯特在路上遭到枪击，幸而他没被击中。纽约市民闻讯大哗，他们自动组成了一个有七十位纽约市民的揪出特威德委员会。他们收集到了特威德的一千二百三十二项罪状。一八七三年，特威德承认犯有二百零四项罪行，被判了十二年徒刑。特威德被逮后，曾逃往欧洲，在西班牙被当地警察抓获。他们就是通过纳斯特的漫画，认出了他。

不久，坦慕尼协会又出现了一位新老板约翰•凯利。凯利以他的才干使这台政治机器再次被公众接受。他的新措施之一，是说服名声无疵的人来充当领导。新生的坦慕尼协会被称为“纽约市人才荟萃之地。”一八七四年十一月的选举中，坦慕尼协会的威廉•威克姆（Ｗｉｌｌｉａｍ　Ｈ　Ｗｉｃｋｈａｍ）当选为纽约市长。

凯利认为特威德太肆无忌惮，在他眼里金钱和权力可以通过“诚实的贿赂”获取。凯利的坦慕尼协会，控制了《明星日报》和《晚间快报》。凯利去世时，由老板控制的城市政治机器已被纽约接受。坦慕尼协会的影响遍及了纽约市的方方面面，包括经济、社会和政治。直到一九三二年，坦慕尼协会才开始衰弱。一九六一年，在纽约市长的选举中，坦慕尼协会支持的阿色•利维败选。至此，坦慕尼协会彻底退出了纽约的社会生活。

被称为“第四权力”的新闻媒体，在揭露坦慕尼协会贪污案中起了重要作用。十九世纪末，随着印刷术的进步，大大降低了报纸成本，而城市人口的增长使报纸需求量迅速增加。同时，美国的新闻媒体在财政上渐渐摆脱了对党派的依附。从此，新闻媒体不再是利益集团的工具了，他们视自己为社会良心，表现出与利益集团泾渭分明的立场。

在遏制腐败的过程中，一般是以新闻媒体对腐败的披露为先导。新闻媒体的穷追不舍和深度挖掘，促进了公民道德意识的觉醒，对潜在腐败官员们产生了震慑作用。新闻媒体对政治丑闻的揭露和批判，导致竞选败北、引发检察机构的调查。一八七六年总统大选中，共和党输掉的主要原因之一，就在于媒体将格兰特总统在任时的信贷公司丑闻和威士忌酒帮丑闻公之于众。媒体对特威德集团腐败行径的揭发和谴责，推动了联邦检察机构的调查。强有力的公共舆论监督促进了反腐败。对坦慕尼协会的揭露报道，为后来美国新闻媒体的揭丑报道拉开了帷幕。美国新闻媒体的这一传统一直持续到现在，七十年代，美国新闻媒体对“水门事件”的报道就是这一传统的传承。

十九世纪中期至十九世纪末，美国社会之腐败高发的原因：一是经济高速增长、政府的膨胀及其支配公共资源权力的加强。给了公职人员更多的权力，政府对市政建设的投资为公职人员创造了大量钱权交易的机会。二是工业化进程带来的城市化。大批移民涌入美国城市。这些人急需取得公民身份。他们眼中，效忠代表自身利益的个人，高于效忠抽象的法律条文和道德准则。三是实业和金融巨头的巨大财富使金钱收买权力的势头不可遏制。他们用金钱，疯狂“收购”政府的政治权力。在金钱的诱惑下，政府官员沦为慷慨行贿的实业和金融巨头的俘虏。四是这一时期，美国的法律对工业革命迅猛发展造成的种种新的社会现象相对滞后。当时，法律对于腐败的惩罚过于宽松。五是当时美国的社会风气就是拜金主义。如名作家马克•吐温（Ｍａｒｋ　Ｔｗａｉｎ）所言：“人们会不顾一切地腐败，改革者是孤立的。政客把贪污受贿、巧取豪夺视为男子汉气概，而把政治生活中的‘好’人视为反常的人”。富人是人人效仿的榜样，社会对穷人没有一点同情。贫穷意味着生活一片漆黑。安全的唯一保障就是财富，穷人的唯一出路是获取金钱。这种社会氛围给腐败造成了发展空间。

几十年来，美国人民和政府一直以提高腐败成本、减少腐败收益的办法来抑制腐败。具体做法是，通过法律的惩罚、党派和利益集团间的监督、新闻媒体的披露、公众力量的监督来抑制腐败。

一八八三年，美国国会通过了《彭德尔顿法》（Pendleton Act） 确立了一套以功绩考核为核心的文官选拔和奖惩机制，使政治机器无法垄断官职。为了保证政府的廉洁、防止金钱控制选举，国会通过了一系列抑制腐败的法律。一九零七年，通过了禁止公司向公职候选人捐款的法律。一九一零年，通过了竞选经费公开法。一九二五年，通过了联邦反腐败行为法。一九三九年，通过了禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法。这些法律强调了廉洁高效政府的三原则：高度透明、强烈的责任感、和对权力的限制，有效地制止了美国的腐败现象。

腐败收益取决于政府产品的稀缺性和公职人员的支配权。同样的政府产品或服务由多方提供的话，政府产品和服务的稀缺性就会降低，公职人员的支配权也就相应减弱。让公职人员的权力交叉重叠，是减少其支配权的有效办法。政府应尽量少对稀缺性公共资源的管制，这是根除腐败最直截了当的方式。

新兴经济利益集团的壮大，加快了美国反腐败进程。与房地产开发商、公共事业等利益集团不同，新兴的制造商集团没有与政府共谋的愿望。制造商的市场不是特定城市或州，它是整个国家及国际市场；这两个市场上，地方政府鞭长莫及。因此，制造业在追求利润的过程中，也把减少腐败、敦促地方政府建立有利于经济增长的制度作为自己的职责。

美国由严重腐败最终到长期稳定在一个较低的水平上，原因很多。但根本原因是利益集团间的竞争和公共部门间的制衡掣肘，及新闻媒体的监督。经济学家研究了各种腐败现象，给出了政府产品市场的三个基本模型：一．完全垄断型市场，由国家的独裁者组织市场，并确保出现贿赂时充分保护公共产权不受侵犯。二．独立寡头型市场，不同代理人提供彼此独立的产品或服务。由于产品和服务的不可替代性，每个代理人都可以为贿赂定价。若代理人能建立规则来收取贿赂，政府和社会的财富就被这些人控制。三．竞争型市场，不同代理人提供同质产品和服务，他们是竞争关系。这时，腐败会大幅减少、甚至为零，公共产品提供者之间的竞争抑制了腐败的动机。也就是说，势均力敌的利益冲突使腐败成本最大化，同时也使得腐败收益最小化．美国因其宪法保障了人民的自由和私人财产，使得各种利益集团的冲突和竞争成为社会生活的常态，因此其腐败现象也能长期稳定在一个较低的水平上。